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정부조직법 표류의 핵심 'SO' 논란 어디로?

Politics 2013.03.12 18:49 Posted by 수레바퀴 수레바퀴


MB정부 때 공영방송은 심각한 파행사태를 겪었다. 박근혜 정부가 주목하는 미래 방송 서비스의 확산 흐름은 방송의 공공성에 대한 사회적 관심이 거듭 요청되는 대목이다. SO를 둘러싼 논란 속에서 결코 간과해선 안 되는 부분이다.


박근혜 정부의 표류가 장기화되고 있다. 여야 대치정국은 더욱 강경해지고 이를 우려하는 국민들의 목소리는 높다. 박근혜 대통령이 내놓은 정부조직법 개편안을, 야당인 민주통합당은 받아들일 수 없다는 입장을 고수하고 있다. 그 중심에 ‘종합유선방송사업자(SO·System Operator)의 인·허가권과 법령 재·개정권이 있다.

 

국민은 혼란스럽다. 도대체 SO의 인·허가권과 법령 재·개정권이 무엇이기에 이처럼 여야가 한 치의 양보도 없이 팽팽하게 맞서고 있는 것일까. 결론적으로 여기에는 ‘방송’의 거대한 영향력을 조금이라도 더 점유하려는 여야의 복잡한 계산이 깔려 있다.

 

SO는 방송 프로그램을 제작하는 프로그램 공급업자(PP)와 계약을 맺고 이를 각 가정에 중계하는 방송 플랫폼 사업자다. 이를 위해 가정에서 방송 프로그램을 시청할 수 있도록 케이블망을 설치하고 전송망을 관리한다. 가입자를 모집해 시청료를 징수하는 대표적인 지역 케이블 방송사업자로는 티브로도, CJ헬로비전, 씨앤앰 등이 꼽힌다.

 

이들 SO는 국내 유료방송시장에서 아직까지는 꽤 큰 비중을 차지한다. 2012년 말 기준 국내 케이블방송 가입자는 약 1,500만 가구로 IPTV 652만 가구, 위성방송 스카이라이프 380만 가구에 비해 많은 편이다. 더구나 전체 가구수(1,800만)의 80% 이상은 케이블TV를 통하지 않으면 KBS, MBC, SBS 등 지상파방송을 볼 수 없다.

 

이렇게 많은 가입자를 보유한 SO는 시청률과 직결되는 채널 배정권을 갖고 있다. 채널 순번은 시청률에 영향을 미치는 변수로 꼽힌다. 지상파와 종합편성채널사용사업자(이하 종편) 등 의무전송 채널을 제외한 다른 채널 사업자는 SO와 협의 절차를 거쳐 번호를 변경한다. 당연히 이 협상 테이블의 ‘갑’은 SO다.

 

야당은, 장관이 최종 의사결정권자가 되는 독임제 정부 부처인 미래창조과학부(이하 미래부)가 이 SO를 관할하게 되면 정부·여당의 입김이 그대로 반영될 것을 우려하고 있다. 즉, 여권 성향의 방송은 상대적으로 시청률이 잘 나오는 1~30번에 배치되고 야권 성향의 방송은 채널 배정이나 신규 인·허가에서 부당한 대우를 받을 수 있지 않겠느냐는 것이다.

 

정부는 “채널 배정은 방송법 제77조에 따라 SO와 PP간의 자율적인 협상이지 정부가 개입할 근거가 없다”고 반박한다. 실제로 채널 연번제를 포함 SO에 대한 이른바 ‘채널 가이드’를 정부 부처가 주는 것은 위헌 가능성이 높다. 하지만 합의제 기구인 방통위 체제에서 SO가 종편 채널의 번호를 좋은 순번대에 배정하면서 논란이 커진 적이 있다. 당시 야권과 시민단체들은 방통위가 SO를 흔든 결과라며 반발했다.

 

채널 배정 문제보다 심각한 부분은 지상파방송에 대한 지배력이다. SO가 시장에서 지상파방송보다 우위에 있는 플랫폼사업자인 만큼 지상파방송과 SO를 분리하는 것은 의미가 없다는 것이다. 이와 관련 민주통합당은 정치적 압력을 배제하기 위해서는 SO를 야당의 견제가 가능한 합의제 기구에 둬야 안심할 수 있다는 판단을 하고 있다.

 

반면 SO를 미래부 소관으로 두고 지상파방송을 우회적으로 묶어 두려는 것 아니냐는 지적에 대해 박 대통령과 새누리당은 “방송을 장악할 수도 없고 그럴 생각도 없다”는 입장을 되풀이하고 있다. 이 과정에서 민주당은 박기춘 원내대표가 공영방송 사장 임명 문제를 제기하는 등 ‘자중지란’을 겪었다.

 

선거 기간 중 후보자 토론회나 기자회견 등 선거방송은 물론 지역뉴스를 자체 제작·방송할 수 있는 SO에 대한 공방은 상대적으로 지엽적인 사안이다. 야당은 편향적인 지역뉴스의 가능성을 우려한다지만 대기업을 모기업으로 두는 SO에서 보도 후폭풍을 감수할 만큼 여유가 있는 것은 아니기 때문이다.

 

현재 SO 산업은 포화상태인 유료방송시장을 어떻게 풀어갈지 깊은 고민에 빠져 있다. KT 계열의 IPTV와 위성방송은 가입자 증가세가 이어지는 반면 SO는 주춤하고 있다. 아날로그 가입자의 디지털 전환이나 규모를 키우는 비용 부분까지 떠 안은 상황이다. SO에 적용되고 있는 규제 문제도 마찬가지다.

 

그런데 지금까지 SO는 방송법, IPTV는 인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)에 속해 있다. 이 과정에서 야당은 ‘꼬마 방송위’에서 SO만은 다루겠다는 것이고 여당은 ‘슈퍼 미래부’에서 SO는 물론 IPTV, 위성방송 등 유료방송 전체를 아우르겠다는 태도가 맞서고 있는 것이다.

 

SO와 인터넷(IP) 기반의 방송 서비스를 담당하는 부처가 분리될 경우 미래 방송 서비스가 복잡한 운명을 맞을 가능성이 높다. 몇 년이 지나면 인터넷 기반의 방송이 SO나 지상파보다 더 큰 힘을 갖게 될 수 있어서다. 민주당은 법령 재개정권을 방송위에 남기려고 하는 이유를 IPTV가 직접사용채널(직사) TV로 가서 보도가 시작되고 제2의 종편으로 가는 것을 막기 위해서라고 설명하고 있다.

 

박 대통령은 지난 4일 “(ITC 산업을 신성장 동력으로 육성하기 위해) 미래부로 이관하는 문제에 대해 결코 물러설 수 없다”며 강경한 태도를 드러냈다. 방송·통신 플랫폼 정책 업무 전반을 독임제 부처가 갖게 되면 절차적 장애물을 걷어내 창조경제 활성화, 고용창출이란 국정목표를 차질없이 수행할 수 있다는 이유에서다.

 

모바일이나 스마트TV 등 융·복합 기기 제조사 등이 신규 방송 플랫폼 사업자의 지위를 획득해 통신과 결합된 새로운 방송 서비스가 미디어 생태계를 재편할 가능성이 점쳐진다. 모바일이나 인터넷 등 다른 방식으로 방송 서비스를 경험하는 이용자가 늘어나고 전통적인 ‘실시간 시청’ 보다는 라이프 스타일에 맞춘 개인화된 시청 패턴이 급증할 것으로 보인다.

 

이때 사회적 합의가 필요한 ‘망 중립성’ 혹은 ‘플랫폼 중립성’ 영역에서는 SO나 통신사업자 등 특정 사업군이 주도권을 쥘 수 있다. 당장에 지상파방송의 ‘POOK’ 같은 N-스크린 서비스가 영향권에 들어온다. 사업자간 네트워크의 효율적인 분배나 접근, 비용산정 등이 첨예한 이슈가 될 것을 예고하는 대목이다.

 

이 과정에서 ‘망 중립성’의 보장이 아니라 산업 활성화에 방점이 맞춰진다면 수용자 복지는 훼손될 수 있다. 또한 인터넷(포털)과 소셜미디어처럼 표현의 자유 문제도 지속적으로 제기될 가능성이 높다.

 

그러나 현재 민주당의 'SO 잡기‘는 시장 현실을 잘 보지 못한 근시안적인 접근이다. 또 새누리당의 ’미래부 올인‘은 방송의 공공성을 늪으로 빠지게 할 가능성이 그 어느 때보다 높다. 한 MSO의 관계자는 “유료방송시장의 정책 환경은 전체 방송·통신 플랫폼으로 연결되는 구조인데 정치권이 안이한 수준으로 논의한다“며 아쉬워 했다.

 

덧글. <시사저널> 1221호에 게재됐습니다. 편집자에 의해 다소 수정된 리드문을 이 포스트에 그대로 게재합니다. 

 


신문사업자 관점에서의 종편PP

뉴스미디어의 미래 2009.08.28 17:29 Posted by 수레바퀴 수레바퀴

헌법재판소의 미디어법 통과 관련 심리가 예고된 가운데 많은 사업자들이 케이블 종편PP에 관심을 드러내고 있다. 일단 최근 국내 4대 MSO 연합의 종편추진 공식화는 그 진정성, 실현가능성과는 별개로 중요한 분기점으로 받아들여지고 있다.

일찌감치 종편추진을 밝혀온 신문사업자들의 경우 자금유치나 컨소시엄 구성을 위해 부산하게 움직이고 있어서다. 신문사업자군은 부족한 자금을 메꿀 수 있는 대상으로 대기업, 이동통신사업자, 케이블TV사업자는 물론이고 지역 중소기업, 개인 투자자까지 훑고 있다. 이번 종편 사업자 선정에서 최장 5년간 최소 1조원을 투입할 수 있는 자본력이 결정적인 키가 될 것이란 전망 때문이다.

방송통신위원회나 정부부처도 신규 종편 사업자 선정계획에 대해 아직 세부안을 내놓고 있지 않지만 글로벌 경쟁력이나 콘텐츠산업 육성을 위해선 지속적인 자본투입이 가능한 사업자를 눈여겨 볼 것이 분명하다. 일부 대기업군도 공식적으로는 참여의사를 밝히고 있지 않지만 가능성을 염두에 두고 주판알을 튕긴다는 이야기가 많다.

문제는 신문사업자들이 그만한 투자기업을 찾는 일이 쉽지 않다는 점이다.

신문-대기업 컨소시엄 쉽지 않다

이미 일부 대기업은 종편진출에 부정적인 의사를 공식, 비공식적으로 내비쳐온 데다가 경기침체 등 전반적인 시장상황을 낙관할 수 없는 경제지표들 때문에 불확실성이 큰 사업에 선뜻 나서기 어려운 처지다.

게다가 일부 시민운동단체들은 일부 신문사들의 사업진입을 비판적으로 보고 컨소시엄을 맺는 대기업군에 대한 제품 불매운동 등을 밝히기까지 한 상황이다.

따라서 대기업들이 빠른 시간내에 특정 신문사업자와 컨소시엄을 맺는 것이 쉽지 않을 것임은 당연하다. 물론 대기업군을 제외한 나머지 기업들이 미디어 사업 전반에 뛰어들 수는 있다.
일부 신문사업자들이 대기업은 아예 포기하고 중견기업으로 주주구성을 맞춘다는 소리도 그 때문에 흘러 나온다.

더 중요한 것은 주주구성은 어떻게 한다지만 최소 3년 이상 계속 투자를 할만한 여력을 갖추는 것이다.
대부분의 신문사업자가 경영 주도권을 쥐려고 할 것이 분명한 종편사업에 대기업이나 기타 투자자들이 신문사 연합 컨소시엄에 나서기 어려운 부분도 거든다. 시쳇말로 5년간 돈을 대야 하는데 신문사 눈치를 보느라 큰 소리를 낼 수 없는 부분도 있다.

그러나 방송법 통과의 입법 취지는 신문사와 대기업의 방송진출을 허용한 것임을 감안할 때 결국에는 MSO+신문+(대)기업군 또는 이동통신사업자(IPTV)+신문+(대)기업군의 컨소시엄이 유력하다. 후자의 경우 SO의 힘이 절대적인 유료방송시장을 감안할 때 좋은 카드는 아니다. 그러나 이통사만한 자본력을 가진 곳이 없다고 할 때 전자도 반드시 나쁘다고 할 수도 없다.

일단 좋은 조합을 맞추는 것이 발등의 불인 상황에서 신문사업자의 선택은 예외없이 일부 사업자들에게 쏠리게 돼 있다. 케이블종편PP 사업자 선정구도를 고려하면 SO를 잡든지 이통사를 잡든지의 기로인 것이다. 그것은 신문사업자가 현재의 방송시장, 그리고 향후의 전체 미디어시장에서의 종편의 지위를 고려한 전략에서 결정날 수밖에 없다.

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케이블 플랫폼에 강점이 있는 사업자군이 종편사업의 핵이다. 특정 신문사업자가 자신들에게 가해지는 사회적 저항을 어떻게 논리적으로 비껴가느냐에 따라 컨소시엄군의 크기와 힘이 결정될 것이다

종편을 왜, 어떻게 하는가가 불명확하다

이것은 종편에 왜 뛰어들려고 하는가에 대한 원초적인 질문으로부터 시작돼야 한다. 신문사업자는 지금, 왜 종편을 하려는지에 대한 답을 갖고 있어야 하는 것이다. 일단 대부분의 사업자는 컨버전스의 확대에 따른 신문시장의 쇠락, 민영미디어렙 도입 등에 따른 광고시장의 대격변을 염두에 둔 시장수성, 확대의 정점에 종편을 위치시켜두고 있다.

즉, 신문사업자는 종편을 하지 않으면 (빨리) 망한다는 위기감을 갖고 있는 것이다. 이같은 위기의식은 신문시장내 경쟁사업자가 국책사업으로 일정한 혜택이 예상되는 종편 라이센스를 갖는 방송채널을 챙기도록 해서는 안된다는 인식에 따른다.

그런데 종편이 진입한 이후의 광고시장 예측 가운데 가장 비관적인 전망은 최소 3~4년이 지나도 1,000억원대의 시장규모를 형성할 것으로 보고 있다. 채널인접효과나 의무재전송(must carry), 간접광고(PPL) 등의 변수는 일단 확정되지 않았기 때문에 배제한 수치다. 2개 사업자가 동시에 진출했을 경우는 더욱 불투명하다.

이렇게 힘에 부치는 종편사업을 기존 여론시장을 지키고 사업영역을 확대하기 위한 카드로 판단하는 것은 전혀 상식적이지 않다. 방송사업은 신문사업과는 전혀 맥락이 다른 환경을 갖는다. 콘텐츠와 중계권 경쟁 등 방송권 확보의 고비용 환경이 고착화할 것으로 보이기 때문이다. 새로운 콘텐츠에 대한 수요와 이에 부응한 전략이 필수적이다.

더구나 신문사업자들을 중심으로 벤치마킹할 것이 확실시되는 지상파방송사업자는 방송유료시장에서 케이블종편이 갖게 될 위상과 운영방식을 생각할 때 바람직하지 않을 수 있다. 종편의 운영은 지금의 방송사업자들과는 전혀 달라야 하고 또 벤치마킹할 대상도 달라야 한다. 예를 들면 비지상파계열PP와 지상파계열PP간의 운영방식을 눈여겨봐야 한다. 이는 민영미디어렙 도입과도 맞물려 있다.

사업성에 대한 재해석이 필요하다

방송시장 전문가들은 종편의 출현이 그러니까 적어도 2개 채널의 등장은 사업성을 악화시킨다는데 동의하고 있다. 가뜩이나 불확실한 종편PP의 시장성을 해소하기 위해선 시장 규모를 고려한 사업자 선정이 필요하다는 것이다. 또 당국의 개입도 필요하다는 견해도 많다.

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홈쇼핑채널을 제외한 비지상파계열PP가 종편과 연결되지 않는다면 즉, 종편이 비지상파계열PP와 연합하지 않는다면 현실적으로 최상의 운영전략은 존재하지 않는다.


예를 들면 의무재전송(이미 확정된 사항이지만 좀더 장기적으로 진행되는 것)을 포함 채널번호 지정제나 낮은(low) 번호(2~13번 사이), 채널 카테고리별 연번제 등 SO의 채널정책에 방통위가 나서야 한다는 것이다.

여기에는 주로 신문사업자들을 중심으로 종편 성공을 위한 방송법 추가 개정 등이 강하게 제기되고 있다. SO가 PP에 제공하는 수신료의 배분비율 상향조정(25%) 부분도 같은 맥락이다.

그러나 이것보다는 제작비-시청률-광고수익의 탄력도를 고려한 접근이 필요하다는 의견이 나온다. 일반적으로 제작비가 늘어나면 시청률, 광고수익이 차례대로 올라가는 과정을 거친다. 하지만 현실은 케이블 유료방송시장에선 그렇지 않다는 주장이 지배적이다. 일부 MPP의 시청률과 수익성을 그 근거로 내세우고 있다.

이에 대해 케이블 방송업계에 정통한 한 교수는 “제작비, 시청률, 광고수익의 탄력도는 케이블이 지상파보다 높다”면서 “케이블시장내에서 시청률이 오른 정도보다 광고수익이 더 나온다”며 케이블이 가능성이 높다고 이야기한다. 통신쪽 전문가로 분류되는 한 교수는 “방만한 운영이 아닌 비용절감책, 고효율 운영이 필요하다”면서 “디지털 편성전략이 그 한 부분이 될 것”이라고 말한다.

제대로 된 투자도, 운영도 없었고 제대로 된 콘텐츠도 나오지 않은 상황에서 섣부르게 케이블PP의 경쟁력을 낮게 봐선 안된다는 것이다. 케이블 종편PP가 성공하기 위해서는 차별적인 콘텐츠가 필요하고 향후 디지털 TV환경을 고려한 입체적인 서비스가 필요하고, 원소스멀티유즈 등 방송을 방송 이상의 것으로 접근하는 전략과 디지털 인프라 투자가 병행돼야 한다는 것이다.

‘우리’만의 종편 전략

결론적으로 제도적 보완이나 컨소시엄 구성, 디지털 전략 등 종편추진 사업자가 고려해야 할 것들은 아주 많다. 대부분의 신문사업자는 방송 메커니즘에 대해 잘 모르고 있고, 케이블 유료방송 시장에 적합한 종편 전략을 단기간내에 수립하기가 어려운 상황이다. 1~2개 사업자를 제외하고 대부분의 신문사업자는 경영주도권 없는 종편사업은 의미가 없다고 보고 있어 그랜드 컨소시엄이 쉽지 않을 수도 있다.

중요한 것은 지상파TV의 시장 지배력이 점점 낮아지고 있는 상황에서 케이블 플랫폼은 더욱 결정적인 공간이 되고 있다는 점이다. 한국적 지형, 도시구조는 플랫폼의 우열을 극적으로 재편해간지 오래다. 아직 디지털 TV라는 학습효과가 성숙되지 않은 곳에서 네트워크 인프라가 우수한 플랫폼내의 양방향 서비스는 현재까진 부진하지만 가능성을 완전히 무시할 수 없단 부분도 유의해야 한다.

따라서 종편PP 전략은 케이블 방송시장에 대한 정확하고 냉정한 판단이 선행돼야 한다. (M)SO사업자, 지상파계열PP, 비지상파계열PP, 홈쇼핑채널, 의무재전송, 인접채널, 수신료 등 직접적인 케이블 방송시장 키워드 뿐만 아니라 디지털 전환 일정, 민영미디어렙, MBC, KBS2 지상파와 YTN 등의 구조재편을 둘러싼 정치사회적 얼개 등 방송시장의 전체 구조를 차분히 검증해야 한다.

또 통신시장에 대한 이해도도 요구된다. 컨버전스되는 방송시장은 통신과 따로 떼놓고 볼 수 없는 복잡한 기술적, 정치적 갈등들이 존재한다. 정부의 정책기조는 케이블 종편PP의 산업적 효과를 강조하고 있다. 공익성의 문제도 여전히 중요한 이슈지만 글로벌 경쟁력 등의 이슈를 제기하는 것을 고려할 때 새로운 시장개척 의지가 담길 필요도 있다.

종편PP가 방송시장에서 살아남을 수 있을지 예단하기는 이르다. 앞에서 언급했듯이 많은 변수들이 있기 때문이다. 당장에는 어떤 컨소시엄이냐가 중요하겠지만 시장에서는 효과적인 편성과 수준 높은 프로그램, 운영전략이 종편PP의 사활을 결정지을 것이다.

특히 신문사업자가 지상파사업자를 복제한다거나 상투적인 글로벌 미션을 과시하는 어리석음으로부터 벗어나야 할 것이다. 즉, 그야말로 ‘새로운’, 시장에 합리적으로 안착하는 종편전략이 필요하다는 말이다.



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